24/04/2017
LOS CONSEJOS DE VIGILANCIA Y LA FUNCIÓN CONTRALORA EN LAS CAJAS DE AHORRO
Las Cajas de Ahorros, en su sentido propio, jurídico e histórico, son asociaciones civiles sin fines de lucro, creadas y dirigidas por sus asociados. Estas organizaciones que en principio pertenecen al ámbito del derecho privado, están vinculadas al interés público de fomentar el ahorro y bienestar de la población a través de economías alternativas, por lo que las mismas son tuteladas por el Estado a través de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares.
El Estado regula, la constitución, organización y funcionamiento de las Cajas de Ahorro a través de una Ley Especial que rige la materia, la cual constituye la fuente principal de derecho para la resolución de sus conflictos. Complementa dicha tutela, ejercida por el Estado sobre las cajas de ahorro, la aplicación a manera supletoria, del ordenamiento jurídico vigente, en todo aquello que le sea aplicable. Es así como en materia Administrativa, rige para las cajas de ahorro la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; en materia Electoral rige
la Ley Orgánica de Procesos Electorales; en materia Tributaria rige el Código Orgánico Tributario y en materia de Control Fiscal, rige la Ley Orgánica de Contraloría, entre otras leyes que podríamos mencionar.
En este sentido el artículo 8 de la Ley de Cajas de Ahorro, define cuales son los órganos de la asociación, a saber:
Órganos de la asociación
Artículo 8. Los órganos de las asociaciones previstas en esta Ley son:
1. La Asamblea.
2. El Consejo de Administración.
3. El Consejo de Vigilancia.
4. Las comisiones y los comités que señale el Reglamento de la presente Ley y los estatutos de la asociación.
La Ley de Cajas de Ahorro no sólo menciona cuales son los Órganos que integran las Cajas de Ahorro, sino que además señala la forma de su constitución, como en el caso de las asambleas; la forma de su elección, en el caso de los Consejos y Comisiones; las funciones y atribuciones y la composición, que a cada uno de ellos corresponde.
Del análisis precedente deducimos que el Estado regula, no sólo la constitución, organización y funcionamiento de las Cajas de Ahorro a través de la Ley que rige la materia, sino que establece cuales son los órganos que por Ley la integran, los cuales no están sometidos únicamente al imperio de dicha Ley, sino que también su funcionamiento es regulado por el Estado a través del ordenamiento jurídico vigente, en todo aquello que le sea aplicable.
En el caso bajo examen, pretendemos determinar, a que órgano de las cajas de ahorro, le corresponde la Función Contralora en las cajas de ahorro, lo cual implica entre otras las funciones de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes propiedad de la asociación, así como de las operaciones relativas a los mismos. Sus actuaciones se orientarán a través de la realización de auditorías, inspecciones, arqueos y cualquier tipo de revisión en los departamentos que integran la caja de ahorro bajo su control.
El artículo 30 de la Ley de Cajas de Ahorro, define las Funciones del Consejo de Vigilancia, estableciendo que el mismo es el órgano encargado de supervisar las actuaciones del Consejo de Administración:
Funciones
Artículo 30.- El Consejo de Vigilancia será́ el órgano encargado de supervisar que las actuaciones del Consejo de Administración se adecuen a lo establecido en los estatutos, a las decisiones de la Asamblea, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento, y los actos administrativos emanados de la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
La Superintendencia de Cajas de Ahorro de conformidad con las atribuciones que le son propias, dicta Normas de Control Interno que son de obligatorio cumplimiento para las Cajas de Ahorro, a objeto de garantizar un idóneo funcionamiento administrativo, contable y financiero. El sistema de control interno tiene por objeto i) Asegurar el acatamiento de las normas legales para salvaguardar los recursos y bienes que integren el patrimonio de la asociación; ii) Asegurar la obtención de información administrativa, financiera y operativa: útil, confiable y oportuna para la toma de decisiones; iii) promover la eficiencia de las operaciones; y iv) Lograr el cumplimiento de los planes, programas y presupuestos, en concordancia con los objetivos y metas propuestas, así como garantizar razonablemente la rendición de cuentas al final de cada ejercicio económico.
Para lograr tales fines la Superintendencia de Cajas de Ahorro dicta lineamientos de Control específicos sobre:
a) Control del Efectivo
b) Control de los Ahorros
c) Control de los Préstamos
d) Control Contable y Administrativo
e) Control de los Activos
f) Control de los Archivos
g) Implementación de Manuales Sobre:
• Procedimientos Administrativos
• Trámite de Préstamos y Retiros
• Procedimientos Contables
• Archivo de Documentos
• Descripción de Cargos y Funciones del Personal
Consideramos que la actuación del Consejo de Vigilancia es fundamental para garantizar la transparencia de las actuaciones del Consejo de Administración, debiendo dar fe de ello ante la asamblea de asociados, ante terceros y ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
En este sentido, el Consejo de Vigilancia, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los resultados de la gestión del Consejo de Administración. Sus actuaciones derivan de las atribuciones que le son conferidas en los artículos 17, 22, 30, 32, 33, 39, 51 y 52 de la Ley de Cajas de Ahorro, de acuerdo los estatutos de la asociación y los actos administrativos emanados de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, por lo que el Consejo de Vigilancia también está en la obligación igualmente de establecer el efectivo control de las actuaciones operativas del Consejo de Administración.
Al respecto el artículo 32 de la Ley de Cajas de Ahorro establece los siguiente términos:
Control de los Actos
Artículo 32. El Consejo de Vigilancia puede objetar cualquier acto o decisión del Consejo de Administración que a su juicio, lesione los intereses de la caja de ahorro, fondo de ahorro o asociación de ahorro similar. Los miembros del Consejo de Vigilancia no pueden interferir en los actos del Consejo de Administración. Sin embargo, en caso de que existan fundados indicios de irregularidades en el cumplimiento de las actividades realizadas por el Consejo de Administración, el Consejo de Vigilancia debe notificar a la Superintendencia de Cajas de Ahorro a los fines de que tome las medidas que considere convenientes.
El Consejo de Vigilancia en el marco de sus atribuciones para el Control de los Actos, actúa en base a los principios fundamentales de evaluación, control y fiscalización de la manera siguiente:
PROCESO DE EVALUACIÓN: Determina con exactitud el desarrollo de todas las funciones de la asociación basadas en las normas internas de administración vigentes, señalando u observando errores, excesos u omisiones en su cumplimiento.
PROCESO DE CONTROL: Examina y comprueba el buen uso de los bienes y recursos económicos de la Asociación, en cumplimiento de los fines y objetivos, señalando, observando y objetando las irregularidades e infracciones por acciones u omisiones de las disposiciones que norman el desarrollo administrativo, económico – financiero y contable.
PROCESO DE FISCALIZACIÓN: Analiza, investiga, observa, objeta y critica con sujeción a los principios o dispositivos legales, estatutarias y política establecida en el Plan General de Desarrollo (Plan de Actividades), denunciando las violaciones, errores, excesos u omisiones que atentan contra la ética, disciplina y derechos que asisten a los asociados, familiares y servidores.
De manera que, para el efectivo cumplimiento de las Funciones de Supervisión y el adecuado ejercicio de las Atribuciones en cuanto a la verificación de las Normas de Control Interno, que son de obligatorio cumplimiento, la Ley de Cajas de Ahorro, en su artículo 33, ha dotado a los Concejos de Vigilancia de un instrumento de verificación técnica, como son las auditorias; de tal manera que sus juicios se fundamenten en razonamientos objetivos:
Auditorias
Artículo 33. “El Consejo de Vigilancia ordenará la realización de las auditorias dentro de los plazos establecidos en la presente Ley, así como en cualquier momento, las que considere necesarias, seleccionando entre un número no menor de tres (3) ofertas de servicios, al auditor o firma de auditores que realizarán las mismas.”
El artículo 39 de la Ley de Cajas de Ahorro, establece la responsabilidad solidaria de los miembros del Consejo de Vigilancia en el ejercicio de sus funciones, del daño patrimonial causado a la asociación por omisiones que deriven de una culpa grave en el ejercicio de sus funciones de Supervisión, Fiscalizacion, Evaluación y Control, sobre los actos emanados del Consejo de Administración:
Responsabilidad solidaria
Artículo 39.- Los miembros de los Consejos de Administración o de Vigilancia en el ejercicio de sus funciones, son solidariamente responsables del daño patrimonial causado a la asociación por actuaciones u omisiones que deriven de una conducta dolosa o culpa grave sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar. Se exceptúan de esta responsabilidad aquellos miembros que dejen constancia expresa en acta de su voto negativo.
De esta manera queda demostrado que el ejercicio de la Función Contralora en las cajas de ahorro, es potestad exclusiva del Consejo de Vigilancia. Que para el Control de los Actos, la Ley de Cajas de Ahorro faculta al Consejo de Vigilancia para seleccionar al auditor o firma de auditores externos e independientes. Que el Consejo de Vigilancia debe velar por la transparencia de las actuaciones del Consejo de Administración, mediante previa verificacion técnica, debiendo dar fe de ello ante la asamblea de asociados, ante terceros y ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro. Que la omisión de estos deberes, les hace solidariamente responsables por conducta dolosa o culpa grave sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar.
¿PUEDE EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DECIDIR CUAL AUDITOR O FIRMA DE AUDITORES REALIZARÁ LA AUDITORIA?
Como hemos demostrado up supra, la Funcion Contralora por Ley le corresponde al Consejo de Vigilancia que es el órgano encargado de supervisar las actuaciones del Consejo de Administración, según lo establecido en la Ley de Cajas de Ahorro. La competencia para el ejercicio de esta Función Contralora, esta reafirmada por lo establecido en los artículos 2 de la Ley Órganica de Contraloria, la cual aplicamos por analogia al presente caso, en la cual se establece:
Artículo 2. La Contraloría General de la República, en los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de esta Ley, es un órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones se orientarán a la realización de auditorías, inspecciones y cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a su control.
Adicionalmente podemos señalar que la Ley Órganica de Contraloria, señala en su artículo 3 la autonomia de los organos de Control, cuando establece:
Artículo 3. La Contraloría … en el ejercicio de sus funciones no está subordinada a ningún otro órgano... Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa…
Sin embargo el articulo 28 de la Ley de Cajas de Ahorro, establece entre las Facultades del Consejo de Administracion la contratación de la auditoria externa anual, en los siguientes terminos:
Facultades
Artículo 28. Corresponde al Consejo de Administración:
…/ omissis
10. Contratar la auditoría externa anual que debe enviarse a la Superintendencia de Cajas de Ahorro, de conformidad con la presente Ley.
Sin embargo debemos señalar que no debemos confundir las Facultad que tiene el Consejo de Administración para Contratar la auditoria, con la Función Contralora, que como hemos señalado de manera reiterada le corresponde de manera excluyente al Consejo de Vigilancia. La facultad de Contratar es exclusiva del Consejo de Administración tal y como esta establecido en el artículo 23 de la Ley de Cajas de Ahorro:
Función y composición
Artículo 23. La dirección y administración de las cajas de ahorro, fondos de ahorro y asociaciones de ahorro similares, estará a cargo de un Consejo de Administración…
Asímismo el citado articulo 28, donde se establecen las Facultades del Consejo de Administración en su numeral 8 señala:
8. Administrar los bienes de la caja de ahorro, fondo de ahorro o asociaciones de ahorro similares…
Señala el mismo articulo en su numeral 1, que es al Consejo de Administracion a quien le corresponde ejercer la representación de la caja de ahorros:
1. Ejercer la representación de la asociación
Por lo tanto, es el Consejo de Administración quien debe efectuar la Contratación del auditor o firma de auditores Seleccionada por el Consejo de Vigilancia y efectuar el correspondiente pago. No es potestad del Consejo de Administración, por razones éticas y las razones legales argumentadas, interferir en en el proceso de Selección del auditor o firma de auditores externos a ser contratada, ya que el objeto de la auditoria es el Control, Vigilancia y Fiscalización de la gestión de dicho Consejo de Administración.
